Publicado em: 17/09/2021
O Brasil enfrentou, recentemente, alguns dos piores desastres com barragens de sua história. A fim de evitar mais acidentes, o novo Marco Regulatório da Mineração trouxe modernização das regras e aumento dos níveis de segurança para o setor, além de ter sido apontado como responsável por conferir mais transparência jurídica para o segmento e estabelecer medidas mais rígidas em relação aos possíveis danos ambientais.
Em novembro de 2015, um dos maiores acidentes com barragens já vistos no mundo ocorreu na cidade de Mariana, Minas Gerais. O rompimento da Barragem de Fundão despejou 39,2 milhões de m³ de rejeitos no Rio Gualaxo do Norte, o qual desaguou em seguida no Rio Doce e seguiu até a foz no Espírito Santo.
As perdas foram de várias ordens: 19 vidas humanas, biodiversidade, danos patrimoniais – materiais ou imateriais em múltipla escala – e interrupção de atividades econômicas e produtivas. A principal bacia hidrográfica do sudeste brasileiro, a bacia do Rio Doce, foi comprometida, com a morte e contaminação de rios, corais e berçários de vida marinha já distante, no Oceano Atlântico. Territórios indígenas e de povos tradicionais foram afetados e a cidade de Bento Rodrigues, soterrada. Milhares de pessoas ficaram sem acesso à água potável.
Pouco mais de 3 anos após esse desastre, o país se viu diante de um novo acidente: o rompimento da Barragem de Rejeitos da Mina Córrego do Feijão, em Brumadinho, Minas Gerais, no dia 25 de janeiro de 2019.
A barragem era classificada como de “baixo risco” e “alto dano potencial associado”. O rompimento, que configura um dos maiores desastres humanitários, ambientais e industriais no Brasil, causou a morte de 270 pessoas, restando, ainda hoje, 10 desaparecidos. É o maior acidente de trabalho no Brasil em perdas de vidas humanas.
É importante destacar que a Synergia atuou prontamente nas ações de atendimento emergencial às famílias impactadas nestes acidentes, por meio dos procedimentos de evacuação de áreas, cadastramento da população impactada, acompanhamento de processos de reassentamento, oferta de apoio psicossocial às famílias, entre outras ações pós-desastre.
A expertise da empresa, construída ao longo dos anos e de atuações constantes para evitar desastres com barragens e para conter os danos em episódios já ocorridos, possibilitou o acúmulo de experiências e de conhecimento estratégico, tornando-a uma das empresas brasileiras mais aptas para a elaboração de Planos de Ação de Emergência para Barragens (PAEBM).
Nos últimos 50 anos, contabilizam-se pelo mundo pelo menos 60 desastres com barragens. Somente no século XXI, no Brasil, podem ser citados 10 rompimentos com perdas de vidas humanas:
Junho/2001 > Barragem de rejeitos de minério em São Sebastião das Águas Claras, Nova Lima (MG), com 5 mortes
Junho/2004 > Barragem de Camará, em Alagoa Nova (PB), 5 mortes
Maio/2009 > Barragem hídrica de Algodões, nos municípios de Cocal e Buriti dos Lopes (PI), 24 mortes (9 no momento do rompimento e 15, posteriormente)
Março/2014 > Barragem de terra de uma fazenda no município de Uruana (GO), 22 mortes
Março/2014 > Barragem provisória da hidrelétrica de Santo Antônio, em Laranjal do Jari (AP), 4 mortes
Setembro/2014 > Barragem de rejeito em uma mina em Itabirito (MG), 3 mortes
Novembro/2015 > Barragem de rejeitos Fundão, no distrito de Bento Rodrigues, em Mariana (MG), 19 mortes
Agosto/2016 > Barragem na Fazenda Guavirova, em União da Vitória (PR), 12 mortes
Abril/2018 > 3 barragens elevaram o nível do Rio Uraim e inundaram Paragominas (PA), 2 mortes
Janeiro/2019 > Barragem de rejeitos da Mina Córrego do Feijão, em Brumadinho (MG), 270 mortes, 10 pessoas desaparecidas.
Tantos e tamanhos desastres com barragens, com seus rastros de incomensuráveis danos, materiais e imateriais, de perdas econômicas e de vidas humanas, com impactos ambientais, em grande parte, irreversíveis, têm colocado o poder público, empresas privadas e populações em geral em crescente estado de tensão e alerta face a um cenário de destruição.
Os longos anos e intensos esforços, financeiros e operacionais, exigidos para a avaliação de impactos socioeconômicos e ambientais após o rompimento de uma barragem, vêm apontando para a urgência de medidas preventivas. Eles têm sido imprescindíveis para o desenho e a efetivação de políticas assertivas de indenização, reparação e compensação – processos esses precedidos por um indispensável e pesado trabalho de atendimento emergencial e psicossocial de comunidades atingidas por desastres com barragens.
Esse cenário se desenrola em um planeta em que a crise ambiental, com todos os seus componentes, inclusive os hídricos e energéticos (intrinsecamente associados à eficiência de operação de barragens hidrelétricas), entrou definitivamente em pauta. Nele, a dicotomia entre desenvolvimento e proteção ambiental se mostra a cada dia mais falsa, face ao aquecimento global, derretimento das geleiras, elevação do nível do mar, ondas de calor, secas, incêndios, tempestades e enchentes.
O Painel Intergovernamental de Mudança do Clima da ONU (IPCC) tem feito contundentes alertas sobre o efeito das atividades humanas no desequilíbrio ambiental, além de apelar para que as nações se esforcem conjuntamente na busca de novos paradigmas para a economia global, de modo a evitar catástrofes ainda maiores.
No Brasil, a Política Nacional do Meio Ambiente completou 40 anos, seguida de inúmeras conferências do clima, como a Rio 92, Rio+20, onde o país mostrou seu protagonismo e firmou compromissos perante o mundo. Muitas têm sido, por outro lado, em especial nos últimos anos, as regressões na legislação ambiental.
Entretanto, merecem destaque as mudanças positivas na legislação relativa à segurança de barragens, intensificadas a partir de 2020, com a criação de novas exigências, não só técnico-operacionais, mas também associadas a uma abordagem integrada – envolvendo o conhecimento e o respeito ao território – e participativa, ao estimular o engajamento da população afetada.
Trata-se de uma evidência de que a cultura da prevenção entrou no radar, face ao cenário que decorre dos rompimentos e desastres com barragens, enfrentado pelas comunidades atingidas, pelo poder público, pela população em geral e pelas próprias empresas responsáveis pelos empreendimentos.
Em 20 de maio de 2010, a Lei nº 12.334 estabeleceu a Política Nacional de Segurança de Barragens (PNSB) para empreendimentos destinados à acumulação de rejeitos de mineração, resíduos industriais e água. Foi também criado o Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens. Desde então, surgiram novas leis, decretos e resoluções, amplificando o alcance da segurança e visando diminuir as ocorrências de desastres com barragens.
No que se refere às barragens de mineração, alvo dos acidentes de maior gravidade nos últimos 6 anos, e objeto principal deste artigo, a Portaria DNPM nº 70.389, de 17 de maio de 2017, instituiu o Cadastro Nacional de Barragens de Mineração e o Sistema Integrado de Gestão em Segurança de Barragens de Mineração. Estabeleceu-se assim, a periodicidade de execução ou atualização dos cadastros de barragens, a qualificação dos responsáveis técnicos, o conteúdo mínimo e o nível de detalhamento do Plano de Segurança, as inspeções e a revisão periódica de Segurança da Barragem e do PAEBM (Plano de Ação Emergencial em Barragens de Mineração), a obrigatoriedade das instalações de sistemas de alarme nas comunidades inseridas na Zona de Autossalvamento (ZAS), entre outras disposições.
A partir de 2020, começaram a ser instituídas leis e resoluções que representam uma mudança de paradigma ainda maior nas medidas preventivas no setor de mineração, com novas e mais profundas exigências de controle, obrigando maior senso de urgência das empresas e empreendedores do setor na consecução de ações preventivas.
A Resolução nº 32, da ANM (Agência Nacional de Mineração), de 11 de maio de 2020, alterou a Portaria nº 70.389, supramencionada, obrigando o empreendedor a elaborar mapa de inundação detalhado para auxílio na classificação referente ao Dano Potencial Associado (DPA) e para suporte às ações descritas no PAEBM.
Outra mudança de peso foi a obrigatoriedade de o empreendedor passar a identificar e atualizar dados das ZAS – Zona de Autossalvamento – e ZSS – Zona de Salvamento Secundário -, relativos a edificações, população, infraestruturas e equipamentos urbanos e rurais, unidades de conservação, comunidades tradicionais, sítios arqueológicos e patrimônio histórico e cultural.
Em 30 de setembro de 2020, a Lei da ANM nº14.066 agrega exigências significativas às leis anteriores relativas à Política Nacional de Segurança de Barragens (PNSB), ao Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA) e à Política Nacional de Recursos Hídricos e ao Código de Mineração.
Os principais pontos de alteração são: proibição do uso do método a montante e exigência de descaracterização das estruturas a montante até 2022, criação de infrações e sanções específicas pelo descumprimento da Política Nacional de Segurança de Barragens, ampliação do escopo do Plano de Ação de Emergência (PAE) e exigência do PAE para todos os empreendedores de barragens de mineração.
A resolução da ANM nº 51, de 24 de dezembro de 2020, Avaliação de Conformidade e Operacionalidade (ACO) do PAEBM determina, por sua vez, que barragens com Dano Potencial Associado (DPA) médio e alto fiquem condicionadas à execução anual da ACO.
Esta deverá ser elaborada por equipe externa multidisciplinar, incluindo:
Determina-se, ademais, emissão anual de Relatório de Conformidade e Operacionalidade do PAEBM – RCO e de Declaração de Conformidade e Operacionalidade do PAEBM – DCO.
A Resolução da ANM nº 56, de 28 de janeiro de 2021, altera a Resolução nº 51/2020, para esclarecer que o responsável técnico pela elaboração da ACO, emissão do RCO e da DCO deve ser distinto dos responsáveis técnicos pela elaboração do PAEBM e do estudo de Dam Break (Estudo de Ruptura Hipotética de Barragens).
Ao lado da nova legislação nacional, uma das auspiciosas novidades no rol de medidas voltadas a consolidar o novo paradigma na gestão das barragens no setor de mineração foi a chegada do novo Padrão Global da Indústria para Gestão de Rejeitos, de 05 de agosto de 2020.
Em seus princípios fundamentais, esse manual enuncia, como um pilar básico, o respeito aos direitos de pessoas afetadas, e a busca de engajá-las significativamente. Outro fator precípuo é a utilização de uma base integrada de conhecimento, social, econômico, ambiental, como essencial para o desenvolvimento de um projeto robusto de gestão de risco.
Quesitos de Gestão e Governança são também citados, recomendando-se a designação de um Engenheiro de Registro de modo a facilitar o desenvolvimento de uma cultura que possibilite o reconhecimento precoce de problemas e a estabelecer política para apoiar a segurança e a integridade das estruturas de disposição de rejeitos.
Citem-se, também, como parte do manual de boas práticas, o preparo de respostas ágeis e eficazes às emergências e, ainda, um plano de longo prazo para situações de catástrofe.
Finalmente, a divulgação pública e o acesso à informação sobre as estruturas de disposição de rejeitos, para criar um sistema de prestação de contas e responsabilização, são tidos como fundamentais e transversais a todos os demais objetivos.
Os Planos de Contingência e a emissão de Avaliações de Conformidade e Operacionalidade (ACOS) se destacam como ferramentas de peso com as mudanças e novas exigências trazidas pela legislação relativa a barragens de mineração, anteriormente citadas.
Quanto aos Planos de Contingência, com base na Resolução Nº 32 da ANM, de 11 de maio de 2020, cite-se, como aplicação geral necessária, o levantamento e/ou atualização dos seguintes itens existentes na mancha de inundação da barragem:
Outras medidas importantes, não expressamente citadas em lei, mas essenciais ao teor de um Plano de Contingência, de forma a se sintonizar mais profundamente com o território e sua população, são as seguintes:
No que se refere à emissão das ACOS, com base na Resolução nº 51 da ANM, de 24 de dezembro de 2020 – Avaliação de Conformidade e Operacionalidade do PAEBM, e na Resolução nº 56 da ANM, de 28 de janeiro de 2021 – Alterações na Resolução Nº 51/2020, citem-se como principais aplicações gerais necessárias:
As aplicações necessárias, acima delineadas, para o desenvolvimento de Planos de Contingência e para a emissão de ACOS, trazem uma visão geral e sistêmica dos procedimentos técnicos e operacionais impostos pela legislação vigente, que foi objeto de mudanças e avanços de monta no último ano, dada a gravidade e a escalada dos acidentes com barragens.
Face ao maior rigor de que se revestiu a legislação, essas aplicações vêm entrando crescentemente na agenda dos empreendedores, para se alinharem e responderem às imposições em vigor.
Quando se olha uma lista de medidas exigidas nos Planos de Contingência e ACOS, o grande desafio que hoje se coloca é pensar para além da tecnicalidade. O propósito maior da legislação que as determinou é, afinal, enfrentar os acidentes e desastres com barragens a partir de novos parâmetros, em sintonia com a mudança de paradigma que hoje obriga a olhar de maneira ampla, abrangente, para a questão ambiental, e em consonância com as referências internacionais de boas práticas na gestão de rejeitos.
Grandes obras precisam estar associadas à gestão coletiva de riscos, indo além da versão mecanicista e burocrática, que muitas vezes deu a tônica de planos associados à segurança de barragem.
As ações que precisam ser realizadas para colocar a população em segurança, e para implementar as melhores medidas, com a previsão de recursos e responsabilidades, requerem, portanto, mapeamentos detalhados e o conhecimento aprofundado do território, das comunidades locais e da população em geral.
O cadastramento de populações em zonas de risco, em ZAS e ZSS, por exemplo, deve ser feito a partir de um trabalho de engajamento das comunidades, com transparência e ampla divulgação. Aderência ao território, participação da população e comunicação assertiva podem ser tomadas, assim, como uma tríade essencial e inseparável desse processo.
Para levarem a cabo um trabalho de tal complexidade, em sintonia com as novas exigências e paradigmas, as pessoas envolvidas e/ou empresas que por ele se responsabilizarem precisam estar aptas a oferecerem soluções estratégicas, que pressupõem visão integrada.
Isso implica, necessariamente, identificação de sensibilidades sociais e ambientais nas áreas de estudo, e das estruturas de apoio e fornecimento de bens e serviços disponíveis para situações de emergência; levantamentos cartográficos e sistema de informação georreferenciada; relacionamento e busca de engajamento das comunidades; interlocução com atores-chave; comunicação assertiva, impingindo ampla transparência ao processo; aplicação de pesquisas quantitativas e qualitativas, de forma a cumprir com os novos dispositivos legais; e uma consolidação das informações, com elaboração de painel com todos os cadastros de moradores/as, estabelecimentos, equipamentos e fornecedores, tornando visível e rastreável o trabalho efetuado.
Finalmente, vale breve palavra sobre deficiências existentes na outra ponta da cadeia voltada à prevenção de acidentes em barragens: o monitoramento e a fiscalização quanto à aplicação eficiente das leis. O aperfeiçoamento desse processo é, obviamente, primordial para a segurança das barragens, mas também exigirá o engajamento da sociedade para se consolidar.
Texto elaborado por Valéria Nader Sampaio – Gerente de projetos
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