Publicado en: 17/09/2021
Brasil se ha enfrentado recientemente a algunas de las peores catástrofes de presas de su historia. Para evitar más accidentes, el nuevo Marco Regulatorio Minero trajo consigo la modernización de las normas y el aumento de los niveles de seguridad para el sector, además de ser señalado como responsable por brindar más transparencia legal al segmento y establecer medidas más estrictas en relación a posibles daños ambientales.
En noviembre de 2015, se produjo uno de los mayores accidentes de presa jamás vistos en el mundo en la ciudad de Mariana, Minas Gerais. El derrumbe de la presa de Fundão vertió 39,2 millones de m³ de residuos en el río Gualaxo do Norte, que desembocó en el río Doce y llegó a su desembocadura en Espírito Santo.
Las pérdidas fueron de diversa índole: 19 vidas humanas, biodiversidad, daños materiales o inmateriales a escala múltiple, e interrupción de actividades económicas y productivas. La principal cuenca hidrográfica del sureste de Brasil, la cuenca del rio Doce, se vio comprometida, con la muerte y contaminación de ríos, corales y viveros de vida marina ya lejanos en el Océano Atlántico. Los territorios indígenas y los pueblos tradicionales se vieron afectados y la ciudad de Bento Rodrigues quedó enterrada. Miles de personas se quedaron sin acceso al agua potable.
Poco más de 3 años después de esa catástrofe, el país se enfrentó a un nuevo accidente: la ruptura de la presa de relaves de la mina Córrego do Feijão, en Brumadinho, Minas Gerais, el 25 de enero de 2019.
La presa fue clasificada como de «bajo riesgo» y «alto daño potencial asociado». La ruptura, una de las mayores catástrofes humanitarias, medioambientales e industriales de Brasil, causó la muerte de 270 personas, y 10 siguen desaparecidas. Es el mayor accidente laboral de Brasil en términos de vidas humanas perdidas.
Es importante destacar que Synergia actuó con prontitud en las acciones de atención de emergencia a las familias impactadas en estos siniestros, a través de los procedimientos de evacuación de áreas, registro de la población impactada, seguimiento de los procesos de reasentamiento, ofrecimiento de apoyo psicosocial a las familias entre otras acciones posteriores a la catástrofe.
La pericia de la empresa, construida a lo largo de los años y de los constantes esfuerzos para prevenir las catástrofes de las presas y para contener los daños en los episodios ya ocurridos, le ha permitido acumular experiencia y conocimientos estratégicos, lo que la convierte en una de las empresas brasileñas más adecuadas para elaborar Planes de Actuación de Emergencia en Presas (PAEBM).
En los últimos 50 años, se han producido al menos 60 catástrofes de presas en todo el mundo. En Brasil, solo en el siglo XXI, se han producido 10 accidentes con pérdida de vidas humanas:
Junio/2001> Presa de residuos minerales en São Sebastião das Águas Claras, Nova Lima (MG), con 5 muertos
Junio/2004 >Presa de Camará, en Alagoa Nova (PB), 5 muertos
Mayo/2009 >Presa hidroeléctrica de Algodões en los municipios de Cocal y Buriti dos Lopes (PI), 24 muertos (9 en el momento de la ruptura y 15 después)
Marzo/2014> Presa de tierra en una finca del municipio de Uruana (GO), 22 muertos
Marzo/2014> Presa temporal en la central hidroeléctrica de Santo Antônio en Laranjal do Jari (AP), 4 muertos
Septiembre/2014> Presa de relaves en una mina de Itabirito (MG), 3 muertos
Noviembre/2015 >Presa de relaves de Fundão en el distrito de Bento Rodrigues, en Mariana (MG), 19 muertos
Agosto/2016 >Presa en Fazenda Guavirova, en União da Vitória (PR), 12 muertos
Abril/2018 > 3 presas elevan el nivel del río Uraim e inundan Paragominas (PA), 2 muertos
Enero/2019 > Presa de relaves de la mina Córrego do Feijão, en Brumadinho (MG), 270 muertos, 10 personas desaparecidas.
Tantas y tan grandes catástrofes de presas, con sus rastros de daños inconmensurables, materiales e inmateriales, de pérdidas económicas y de vidas humanas, con impactos ambientales en gran medida irreversibles, han colocado a los poderes públicos, a las empresas privadas y a la población en general en un estado de tensión y alerta creciente ante un escenario de destrucción.
Los largos años y los intensos esfuerzos financieros y operativos necesarios para evaluar los impactos socioeconómicos y medioambientales tras la rotura de una presa han puesto de manifiesto la urgencia de adoptar medidas preventivas. Han sido esenciales para el diseño y la aplicación de políticas asertivas de indemnización, reparación y compensación. Estos procesos van precedidos de una imprescindible y pesada labor de asistencia de emergencia y psicosocial a las comunidades afectadas por las catástrofes de las presas.
Este escenario se desarrolla en un planeta en el que la crisis medioambiental, con todos sus componentes, incluidos el agua y la energía (intrínsecamente asociada a la eficiencia del funcionamiento de las presas hidroeléctricas), ha entrado definitivamente en la agenda. Allí, la dicotomía entre desarrollo y protección del medio ambiente es cada vez más falsa, ante el calentamiento global, el deshielo de los glaciares, la subida del nivel del mar, las olas de calor, las sequías, los incendios, las tormentas y las inundaciones.
El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) de la ONU ha lanzado fuertes advertencias sobre el efecto de las actividades humanas en el desequilibrio medioambiental, además de pedir a las naciones un esfuerzo conjunto en la búsqueda de nuevos paradigmas para la economía mundial con el fin de evitar catástrofes aún mayores.
En Brasil, la Política Nacional de Medio Ambiente cumplió 40 años, seguida de numerosas conferencias sobre el clima, como Río 92, Río+20, donde el país mostró su protagonismo y firmó compromisos ante el mundo. Por otro lado, ha habido muchos retrocesos en la legislación medioambiental, especialmente en los últimos años.
Sin embargo, cabe destacar los cambios positivos en la legislación relacionada con la seguridad de las presas, intensificados a partir de 2020, con la creación de nuevos requisitos, no solo técnico-operativos, sino también asociados a un enfoque integrado (que implica el conocimiento y el respeto del territorio) y participativo, al estimular el compromiso de la población afectada.
Esto demuestra que la cultura de la prevención ha entrado en el radar, dado el escenario resultante de las roturas de presas y las catástrofes, al que se enfrentan las comunidades afectadas, las autoridades públicas, la población en general y las propias empresas responsables de los emprendimientos.
El 20 de mayo de 2010, la Ley n.º 12.334 estableció la Política Nacional de Seguridad de Presas (PNSB) para los emprendimientos destinados a la acumulación de relaves mineros, residuos industriales y agua. También, se creó el Sistema Nacional de Información sobre Seguridad de Presas. Desde entonces, se han promulgado nuevas leyes, decretos y resoluciones que amplían el ámbito de la seguridad y tienen como objetivo reducir los desastres de las presas.
En lo que respecta a las presas mineras, objetivo de los accidentes más graves de los últimos 6 años, y objeto principal de este artículo, la ordenanza DNPM n.º 70.389 del 17 de mayo de 2017, estableció el Registro Nacional de Presas Mineras y el Sistema de Gestión Integral de Seguridad de Presas Mineras. Así, se estableció la periodicidad de ejecución o actualización de los registros de las presas, la cualificación de los responsables técnicos, el contenido mínimo y el nivel de detalle del Plan de Seguridad, las inspecciones y la revisión periódica de la Seguridad de las Presas y del PAEBM (Plan de Acción en Emergencias de Presas Mineras), la instalación obligatoria de sistemas de alarma en las comunidades de la Zona de autoprotección (ZAS), entre otras disposiciones.
A partir de 2020, se empezaron a instituir leyes y resoluciones que representan un cambio de paradigma aún mayor en las medidas preventivas en el sector minero, con nuevas y más profundas exigencias de control, obligando a un mayor sentido de urgencia de las empresas y empresarios del sector en la consecución de acciones preventivas.
La Resolución n.º 32 de la ANM (Agencia Nacional de Minería), con fecha del 11 de mayo de 2020, modificó la Ordenanza n.º 70.389, mencionada anteriormente, exigiendo al empresario la elaboración de mapas de inundación detallados para ayudar a la clasificación en cuanto a los Daños Potenciales Asociados (DPA) y para apoyar las acciones descritas en el PAEBM.
Otro cambio importante fue la obligación del empresario de identificar y actualizar los datos dela ZAS (Zona de autoprotección) y de ZSS (Zona de protección secundaria), relativas a los edificios, la población, las infraestructuras y los equipamientos urbanos y rurales, las unidades de conservación, las comunidades tradicionales, los yacimientos arqueológicos y el patrimonio histórico y cultural.
El 30 de septiembre de 2020, la Ley de ANM n.º 14.066 añade importantes requisitos a las leyes anteriores relativas a la Política Nacional de Seguridad de Presas (PNSB), el Fondo Nacional del Medio Ambiente (FNMA) y la Política Nacional de Recursos Hídricos y el Código Minero.
Los principales puntos de la modificación son: prohibición del uso del método de aguas arriba y exigencia de descaracterización de las estructuras de aguas arriba para el año 2022, creación de infracciones y sanciones específicas para el incumplimiento de la Política Nacional de Seguridad de Presas, ampliación del alcance del Plan de Acción de Emergencia (PAE) y exigencia del PAE para todos los empresarios de presas mineras.
La Resolución ANM n.º 51 del 24 de diciembre de 2020, Evaluación de Conformidad y Operabilidad (ACO) del PAEBM determina, a su vez, que las presas con Daño Potencial Asociado (DPA) medio y alto están condicionadas a la ejecución anual de ACO.
Este debe ser preparado por un equipo multidisciplinario externo, que incluya:
También, se debe emitir el Informe anual de cumplimiento y operatividad del PAEBM (RCO) y la Declaración de cumplimiento y operatividad del PAEBM (DCO).
La Resolución ANM n.° 56 del 28 de enero de 2021, modifica la Resolución n.° 51/2020, para aclarar que el responsable técnico de la elaboración de ACO, de la emisión del RCO y de DCO debe ser diferente del responsable técnico de la preparación del PAEBM y del estudio de rotura de presa (Estudio de Ruptura Hipotética de Presas).
Junto a la nueva legislación nacional, uno de los avances auspiciosos en la lista de medidas destinadas a consolidar el nuevo paradigma en la gestión de presas en el sector minero fue la llegada de la nueva Norma Industrial Global para la Gestión de Relaves, con fecha del 5 de agosto de 2020.
En sus principios fundamentales, este manual establece, como pilar básico, el respeto a los derechos de las personas afectadas y la búsqueda de su participación significativa. Otro factor clave es la utilización de una base de conocimientos integrada, social, económica y medioambiental, como elemento esencial para el desarrollo de un proyecto sólido de gestión de riesgos.
También, se citan cuestiones de gestión y gobernanza, recomendando el nombramiento de un Ingeniero de Registro para facilitar el desarrollo de una cultura que permita el reconocimiento temprano de los problemas y para establecer una política que apoye la seguridad e integridad de las estructuras de eliminación de residuos.
También, se menciona como parte del manual de buenas prácticas la preparación de respuestas ágiles y eficaces a las emergencias y un plan a largo plazo para situaciones de desastre.
Por último, la divulgación pública y el acceso a la información sobre las instalaciones de eliminación de residuos, con el fin de crear un sistema de rendición de cuentas y responsabilidad, se consideran fundamentales y transversales a todos los demás objetivos.
Los Planes de Contingencia y la emisión de Evaluaciones de Conformidad y Funcionamiento (ACOS) se destacan como herramientas importantes con los cambios y nuevos requisitos que ha traído la mencionada legislación sobre presas mineras.
En cuanto a los Planes de Contingencia, en base a la Resolución ANM n.º 32 del 11 de mayo de 2020, se debe mencionar, como aplicación general necesaria, el relevamiento y/o actualización de los siguientes ítems existentes en la mancha de inundación de la presa:
Otras medidas importantes, no citadas expresamente en la ley, pero imprescindibles en el contenido de un Plan de Contingencia, para estar más en sintonía con el territorio y su población, son las siguientes:
En lo que respecta a la emisión de ACOS, con base en la Resolución ANM n.° 51 del 24 de diciembre de 2020 (Evaluación de Conformidad y Operatividad del PAEBM), y la Resolución ANM n.° 56 del 28 de enero de 2021 (Modificaciones a la Resolución n.° 51/2020, las siguientes son las principales aplicaciones generales necesarias:
Las aplicaciones necesarias, expuestas anteriormente, para la elaboración de los Planes de Contingencia y para la emisión de ACOS, proporcionan una visión general y sistémica de los procedimientos técnicos y operativos impuestos por la legislación vigente, que fue objeto de importantes cambios y avances en el último año, dada la gravedad y la escalada de los accidentes en las presas.
Dado el mayor rigor de la legislación, estas aplicaciones han entrado cada vez más en la agenda de los empresarios, para alinearse y responder a las imposiciones vigentes.
Al examinar la lista de medidas exigidas en los Planes de Contingencia y ACOS, el gran reto actual es pensar más allá de los tecnicismos. El objetivo principal de la legislación que los determinó es, al fin y al cabo, afrontar los accidentes y desastres con presas desde nuevos parámetros, en consonancia con el cambio de paradigma que exige ahora una visión amplia e integral de la cuestión ambiental y en consonancia con las mejores prácticas internacionales de gestión de residuos.
Las grandes obras se deben asociar a una gestión colectiva de los riesgos, superando la versión mecanicista y burocrática que, a menudo, ha dado la nota a los planes asociados a la seguridad de las presas.
Por lo tanto, las acciones que hay que emprender para mantener a la población segura y aplicar las mejores medidas, con la dotación de recursos y responsabilidades, requieren un mapeo detallado y un conocimiento profundo del territorio, de las comunidades locales y de la población en general.
El registro de las poblaciones en las zonas de riesgo, en ZAS y ZSS, por ejemplo, se debe hacer sobre la base de la participación de la comunidad, con transparencia y amplia difusión. La adhesión al territorio, la participación de la población y la comunicación asertiva se pueden considerar, pues, una tríada esencial e inseparable de este proceso.
Para llevar a cabo una tarea tan compleja, en línea con las nuevas exigencias y paradigmas, las personas implicadas y/o las empresas responsables deben ser capaces de ofrecer soluciones estratégicas, que presuponen una visión integrada.
Esto implica necesariamente la identificación de las sensibilidades sociales y medioambientales en las zonas de estudio, así como las estructuras de apoyo y el suministro de bienes y servicios disponibles para situaciones de emergencia; levantamientos cartográficos y sistema de información georreferenciada; relación y búsqueda de compromiso de las comunidades; diálogo con los actores clave; una comunicación asertiva, imponiendo una amplia transparencia al proceso; la aplicación de investigaciones cuantitativas y cualitativas, para cumplir con las nuevas disposiciones legales; y una consolidación de la información, con la elaboración de un panel con todos los registros de residentes, establecimientos, equipos y proveedores, haciendo visible y trazable el trabajo realizado.
Por último, unas breves palabras sobre las deficiencias existentes en el otro extremo de la cadena dirigida a la prevención de accidentes en las presas: el control y el cumplimiento de la aplicación eficaz de las leyes. La mejora de este proceso es, obviamente, primordial para la seguridad de las presas, pero también requerirá que se consolide el compromiso de la sociedad.
Escrito por Valéria Nader Sampaio – Gerente de Proyectos
